Inde : Les nouvelles règles relatives au financement étranger renforcent le contrôle exercé sur la société civile et portent atteinte au droit à la liberté d'association

Le 22 juin 2026, le ministère indien de l'Intérieur a adopté les règles d’amendement relatives à la réglementation des contributions étrangères, qui confèrent au gouvernement indien de nouveaux pouvoirs étendus pour contrôler les activités, le fonctionnement, la gestion et la direction des organisations non gouvernementales (ONG) bénéficiant d'un financement étranger.

Ces modifications élargissent considérablement un cadre juridique déjà restrictif établi par la loi de 2010 sur la réglementation des contributions étrangères (FCRA), qui régit la réception et l'utilisation de fonds provenant de l’étranger par les particuliers et les organisations en Inde. Elle interdit les contributions destinées à des activités jugées préjudiciables à « l'intérêt national », une notion trop vague qui peut entrainer des abus. Depuis 2010, les gouvernements successifs ont modifié la loi à trois reprises, notamment en 2020, année où celle-ci a été élargie afin d'interdire les transferts de fonds étrangers entre organisations, de plafonner les dépenses administratives et d'imposer que les fonds transitent par un seul compte bancaire désigné. En 2016, trois rapporteurs spéciaux des Nations Unies ont conjointement exhorté le gouvernement indien à abroger la FCRA, avertissant qu’elle était utilisée pour réduire au silence les organisations dont les priorités ne sont pas alignées sur celles du gouvernement.

En 2011, le gouvernement indien a publié les dispositions réglementaires relatives à la FCRA et les a modifiées à dix reprises depuis. Les dernières modifications ne font que renforcer la tendance observée depuis une dizaine d'années, selon laquelle les autorités indiennes utilisent la FCRA comme un outil visant à réduire au silence la dissidence pacifique et à entraver l'exercice des libertés fondamentales, ainsi qu'à faire obstacle au travail indépendant en faveur des droits humains dans le pays. Ces abus ont été signalés à maintes reprises par divers mécanismes des Nations unies, et plus récemment par le Comité des droits de l'homme des Nations unies en 2024, dans ses observations finales sur le quatrième examen périodique de la mise en œuvre par l'Inde du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP).

Ces nouvelles règles s’appliquent à 14500 organisations actuellement titulaires d’une licence FCRA, ainsi qu’à toutes les organisations à but non lucratif qui souhaiteraient en faire la demande à l’avenir. Les associations à but non lucratif existantes disposent désormais d'un délai d'un an pour se mettre en conformité avec un cadre réglementaire nettement plus restrictif, sous peine de perdre toute possibilité de poursuivre leurs activités.

En vertu du droit international relatif aux droits humains, le droit à la liberté d'association comprend le droit des associations de rechercher, de recevoir et d'utiliser des ressources, y compris des financements provenant de sources étrangères. Ce droit est protégé par l'article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), auquel l'Inde est partie, ainsi que par l'article 13 de la Déclaration des Nations unies sur les défenseurs des droits humains, adoptée à l’unanimité par l'Assemblée générale des Nations unies. Toute restriction n'est admissible que si elle est prévue par la loi avec précision et n'a pas une portée excessive, si elle est strictement nécessaire pour atteindre un seul objectif légitime prévu à l'article 22, à savoir la sécurité nationale ou la sûreté publique, l'ordre public, la protection de la santé ou de la moralité publiques ou la protection des droits et libertés d'autrui, et si elle a recourt à des moyens proportionnés pour atteindre cet objectif. Ce critère s'applique également aux restrictions du droit à la liberté d'expression protégé par l'article 19 du PIDCP. Les nouveaux amendements imposent plusieurs restrictions indues aux ONG et, par conséquent, enfreignent ces critères.

Activités

Ces modifications imposent aux ONG de se conformer à une liste précise d'« activités raisonnables » que les organisations sont autorisées à mener. La liste réglementaire figurant en annexe de l'article 9, paragraphe 1B, point b) i), est regroupée en cinq catégories : religieuse, culturelle, économique, éducative et sociale. Elle exclut explicitement les activités religieuses impliquant du « prosélytisme », les arts contemporains comportant un « contenu politique ou idéologique », ainsi que les actions de sensibilisation aux droits constitutionnels ou à la participation citoyenne, à moins qu'elles ne soient « de nature strictement apolitique ». L'article 3, paragraphe 1, point g), de la FCRA interdit déjà les associations qui produisent ou diffusent des informations ou des émissions d'actualité. À travers cette liste, ces règles excluent de fait toute forme de défense des droits humains, de recherche politique, de campagne, de contentieux stratégique et de mise en cause de la responsabilité. Les organisations menant ce type d'activités en Inde se verraient de fait privées de toute possibilité de recevoir des fonds étrangers.

En limitant les activités autorisées financées par des fonds étrangers à une liste restrictive et en excluant les activités jugées politiques ou idéologiques, ces règles confèrent aux autorités un pouvoir discrétionnaire excessif quant au choix des formes d'expression et d'association autorisées, sans préciser en quoi celles-ci répondent aux motifs valables justifiant la restriction de ces droits. C'est précisément cette lacune qui a été mise en évidence par le Rapporteur spécial des Nations unies sur les droits à la liberté de réunion pacifique et d'association dans son analyse juridique de la FCRA en 2016, qui concluait que cette loi n'était pas conforme au droit international et ne satisfaisait à aucun des trois critères du test des restrictions admissibles. Il a averti que des termes tels que « politique » dans la FCRA étaient suffisamment larges pour englober des activités que le droit international protège, voire encourage, notamment la promotion de la connaissance des droits et la participation à la vie publique. La Cour suprême indienne elle-même, dans l'affaire « Indian Social Action Forum c. Union of India » en 2020, a donné une interprétation restrictive de la notion de « caractère politique », en la limitant à la politique active et à la politique partisane. La nouvelle liste fermée figurant dans le règlement et les exclusions qu’elle prévoit risquent de rétablir, par la conception même du système d’enregistrement, le contrôle exécutif que l’arrêt visait précisément à limiter.

Opérations

Les dispositions de l'article 9, paragraphe 1B, points a) et b) ii), exigent que les organisations affectent leurs financements à des fins spécifiques et à des États ou territoires de l'Union spécifiques, une taxe supplémentaire étant prélevée pour chaque nouvelle finalité et chaque nouvel État vers lequel l'organisation souhaiterait étendre ses activités. Outre le paiement d'une taxe, l'article 9, paragraphe 1B, point c), exige qu'un nouvel enregistrement soit effectué — lequel peut être accordé ou refusé à l'issue d'une enquête menée en vertu de l'article 17B, paragraphe 3 — avant qu'une organisation puisse modifier la nature de ses activités ou son lieu d'intervention. Le système de licences détaillé, basé sur l'objectif et la zone géographique, les taxes fixées par objectif et par État, l'approbation discrétionnaire de toute modification du champ d'application, ainsi que les exigences accrues en matière d'enquête et de divulgation risquent de transformer un enregistrement ponctuel en un instrument de contrôle permanent et multiplient les motifs techniques pouvant entraîner le refus ou l'annulation de l'enregistrement. La surveillance intrusive que cela implique est précisément ce qu’avait dénoncé en 2020 la Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme de l’époque, lorsqu’elle avait conclu que la FCRA portait atteinte aux droits à la liberté d’association et d’expression des organisations de défense des droits humains.

Par ailleurs, la règle 14A instaure un seuil minimal de dépenses à partir duquel une organisation est considérée comme menant une activité raisonnable. Les organisations sont tenues de dépenser au moins 1 million de roupies indiennes (7 856 dollars américains) provenant de contributions étrangères au cours de deux exercices financiers ; à défaut, elles s'exposent à l'annulation et au non-renouvellement de leur licence FCRA. Ce seuil minimal de dépenses pénalise tout particulièrement les petites organisations et les organisations populaires, ainsi que celles qui limitent délibérément leurs financements étrangers, sans lien apparent avec un objectif légitime. Cela vient s'ajouter à un régime déjà restrictif mis en place par l'amendement de 2020 de la FCRA, qui a abaissé le plafond des contributions étrangères pouvant être utilisées par les ONG pour couvrir leurs frais administratifs au cours d'une année donnée, le faisant passer de 50 % à 20 %. Les frais administratifs comprennent les coûts indispensables au fonctionnement d'une organisation, notamment les salaires, les rémunérations et les frais de déplacement de ses membres dirigeants et de son personnel d'encadrement, ainsi que les loyers, les charges, les frais de téléphone et de courrier, les frais comptables, juridiques ou professionnels, entre autres. Les organisations dépassant cette limite étaient passibles d'une amende d'un million de roupies indiennes ou de 5 % du montant excédentaire. Ensemble, ces deux amendements enferment les ONG dans un carcan, ne leur laissant qu'une marge de manœuvre extrêmement limitée pour gérer les fonds étrangers selon leur propre appréciation opérationnelle.

Gestion

La règle 2(1)(ca) élargit les catégories de personnes soumises à des obligations de conformité, qui ne se limitent plus au seul conseil d'administration d'une organisation, mais s'étendent à toute personne, « quelle que soit sa dénomination, qui exerce un contrôle ou assume une responsabilité en matière de gestion ou d'affaires ». Les ONG sollicitant des fonds étrangers doivent désormais communiquer au ministère de l'Intérieur toutes les publications faites par leurs principaux responsables, y compris celles rédigées à titre personnel, et leurs salaires seront pris en compte dans le calcul du plafond de 20 % applicable aux frais administratifs. Le fait de soumettre une catégorie d’individus définie de manière large – ainsi que leurs publications, qui constituent une forme d’expression – au contrôle de l’État comme condition préalable à l’obtention d’un financement étranger est contraire aux principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité qui sous-tendent les restrictions des droits prévues par le droit international relatif aux droits humains et aura pour effet d’intimider davantage la société civile.

La réglementation interdit également aux ressortissants étrangers d'occuper des postes clés. Une telle restriction concernant les personnes autorisées à créer et à diriger une organisation est difficilement conciliable avec le principe de non-discrimination.

La règle 9(a) instaure l'obligation de mener des enquêtes sur le terrain avant le versement de la deuxième tranche de financement et des tranches suivantes, et impose la divulgation des comptes de réseaux sociaux, des rapports d'activité détaillés comparatifs d'une année sur l'autre, ainsi que de l'identité des donateurs finaux derrière les organismes de financement intermédiaires. Ce type de surveillance des communications d'une organisation, le contrôle discrétionnaire sur le déblocage de fonds et l'obligation de divulguer l'identité des donateurs vont à l'encontre de l'objectif visant à faciliter l'accès des organisations aux ressources et dépassent les limites d'un contrôle conforme au droit international relatif aux droits humains.

Ces dernières modifications interviennent alors que le ministère de l'Intérieur a annulé 22 498 enregistrements au titre de la FCRA au cours de la dernière décennie, dont beaucoup ont été visés en raison de leur action en faveur des droits humains. Cela fait partie d’une tendance plus générale selon laquelle seules 27,7 % des ONG et associations enregistrées au titre de la FCRA restent actives, les autorisations des autres ayant été soit annulées, soit considérées comme expirées. Les organisations proposant une aide juridique gratuite ou des actions de sensibilisation aux droits humains, ainsi que celles œuvrant en faveur de l’environnement ou de la protection des droits des minorités religieuses ou des populations vulnérables, sont particulièrement visées, notamment OXFAM Inde, People’s Watch, World Vision Inde, la Commonwealth Human Rights Initiative, le Centre for Policy Research, Lawyers Collective, Apne Aap - Women Worldwide Inde, l’Evangelical Fellowship of India et le Students’ Educational and Cultural Movement of Ladakh.

Le gouvernement indien a souvent cherché à justifier ses restrictions au titre de la FCRA en affirmant qu'elles étaient nécessaires pour se conformer aux normes du Groupe d'action financière (GAFI), l'organisme mondial de surveillance du financement du terrorisme et du blanchiment d'argent. Toutefois, le GAFI ne soutient pas de telles mesures. L'évaluation concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme en Inde menée par le GAFI en 2024 préconisait une approche ciblée et fondée sur les risques, axée sur les organisations présentant un risque avéré de financement du terrorisme, ainsi qu'une consultation avec le secteur associatif, plutôt que des restrictions générales et illégales s'appliquant à l'ensemble de la société civile. Mais, en mars 2026, le gouvernement indien a proposé des amendements de la FCRA qui confèrent aux autorités de nouveaux pouvoirs étendus sur les actifs des ONG dont l'agrément a été retiré. Alors même que le projet de loi est toujours en attente au Parlement et que le gouvernement indien fait l'objet de vives critiques de la part des groupes minoritaires à ce sujet, le ministère de l'Intérieur a décidé d'introduire une nouvelle série d'amendements par le biais du règlement, contournant ainsi la procédure législative et la consultation publique.

Les organisations soussignées appellent le gouvernement indien à retirer immédiatement les derniers amendements apportés au règlement sur les contributions étrangères, car ceux-ci ne respectent pas le droit international relatif aux droits humains ni les normes internationales en la matière. L'Inde devrait également modifier la loi sur la réglementation des contributions étrangères afin de garantir qu'elle soit pleinement conforme aux droits à la liberté d'association, à la liberté d'expression et au droit à la non-discrimination. Ces organisations appellent également les autorités indiennes à adopter une approche de la réglementation financière du secteur à but non lucratif fondée sur les risques et proportionnée, élaborée en concertation avec la société civile, conformément aux recommandations faites par le Groupe d'action financière (GAFI) en 2024, et à cesser d'utiliser la loi sur la réglementation des contributions étrangères pour harceler, intimider, restreindre ou exercer des représailles à l'encontre des défenseurs des droits humains, des militants et des organisations indépendantes de la société civile.

Signé par :

1. Amnesty International
2. CIVICUS : World Alliance for Citizen Participation (Alliance mondiale pour la participation citoyenne)
3. Front Line Defenders
4. Human Rights Watch
5. Comission internationale des juristes (ICJ)
6. Fédération internationale des droits de l'homme (FIDH)
7. International Service for Human Rights (ISHR)
8. Organisation Mondiale contre la torture (OMCT)